Озброєний Нейтралітет або Позаблоковість як Альтернатива Членству України в НАТО

Read a version of this article in English here.

Перемовини про завершення російсько-української війни зайшли в глухий кут. Мирні пропозиції сторін все ще розділяє значна прірва, що змушує багатьох спостерігачів, в тому числі Анастасію Лапатіну на сторінках Lawfare, констатувати, що мирне врегулювання наразі є недосяжним. Третій раунд перемовин між сторонами 24 липня очікувано не призвів до жодних видимих проривів. Росія продовжує свій літній наступ, зберігаючи оптимізм в тому, що продовження агресії зробить українців більш схильними до її максималістських вимог. Водночас, багато українських та західних аналітиків зазначають, що за теперішніх умов в України немає іншого виходу, ніж продовжувати боротьбу, не даючи Росії перемогти на полі бою, допоки росіяни не будуть готові до серйозних перемовин або не змиряться з припиненням вогню. Все це піднімає ризики багаторічної війни на виснаження з незрозумілими результатами та подальшими втратами.

Як зазначають інші, зростаючий економічний та військовий тиск на Росію є критичним елементом для закінчення війни на умовах необхідних для існування незалежної, безпечної та процвітаючої України. Проте вкрай важливо не забувати про дипломатію для досягнення цього якомога швидше. Правильне поєднання тиску з пошуком креативних дипломатичних рішень може призвести до бажаного результату. 

Однією з ключових розбіжностей між Україною та Росією, вирішення якої може призвести до прогресу в перемовинах, є те, чи збереже Україна своє прагнення вступити до НАТО, або ж стане нейтральною або позаблоковою державою. Коли сторони востаннє вели змістовні перемовини щодо завершення війни в 2022 році в Стамбулі, саме обговорення нейтралітету допомогло досягти певного прогресу. Ключовим питанням є те, чи зможе Україна забезпечити свою безпеку та незалежність, залишаючись нейтральною або позаблоковою, та чи зможе вона зберегти свою політичну інтеграцію та безпекову співпрацю з західними партнерами в такому випадку. Озброєний нейтралітет або позаблоковість можуть зробити це можливим, але тільки якщо Росія переосмислить своє власне та занадто широке бачення українського нейтралітету, а західні партнери погодяться надати Україні сильні безпекові зобов'язання.

Стамбульські перемовини 2022 року та вимоги Росії щодо нейтралітету

Невдовзі після початку повномасштабного вторгнення 2022 року українська та російська делегації проводили тривалі перемовини, спочатку в Білорусі, а потім у Стамбулі, результатом яких стало так зване Стамбульське комюніке та проєкти договору про постійний нейтралітет та гарантії безпеки України. Хоча росіяни висували безліч максималістських вимог, зокрема щодо визнання незаконно окупованих територій, демілітаризації України та культурних питань, на думку Давида Арахамії, одного з головних українських перемовників на той час, нейтралітет “був найбільшою для них справою.” Справді, Стамбульське комюніке—підготовлене українською делегацією та, за повідомленнями, попередньо погоджене Росією як основа для перемовин—поставило постійний нейтралітет та пов'язані гарантії безпеки для України в центр перемовного процесу та не містило російських вимог щодо культурних питань, демілітаризації, та визнання територій, зазначаючи що майбутній договір передбачить намір сторін вирішити питання Криму та Севастополя тільки шляхом перемовин протягом 10-15 років. Головною метою останнього проєкту договору, яким обмінялися сторони, також було встановлення постійного нейтралітету України, який би був визначний та гарантований, зокрема п'ятьма постійними членами Ради безпеки ООН. Проєкт передбачав взаємні зобов'язання України та гарантів щодо підтримання постійного нейтралітету України.

Із самого початку перемовин Росія висловила свою максималістську позицію, метою якої було зробити Україну беззахисною. Проте, коли росіяни почали зазнавати все більше невдач на полі бою, їхня позиція почала суттєво пом'якшуватися. Оскільки Україна була в складній ситуації на початку 2022 року, вона також мусила розглядати поступки на той час.

Хоча Україна загалом погоджувалася з концепцією постійного нейтралітету, українська делегація наполягала на гарантіях безпеки для України, зокрема від п'яти постійних членів Ради безпеки ООН, які б зобов'язали гарантів допомогти Україні своїми збройними силами у разі повторного нападу. Росіяни загалом погоджувалися на такі гарантії безпеки, однак вимагали, аби будь-яка відповідь на їхній основі була погоджена всіма гарантами, що по суті б давало Росії право вето на відповідну військову допомогу Україні. Українська делегація повідомила Росію, що така умова є неприйнятною. Незрозуміло, чи можливо було вирішити це питання шляхом подальших перемовин, проте попередньо погоджене Стамбульське комюніке відображало українську версію гарантій безпеки. У будь-якому випадку, останній проєкт договору, яким обмінялися сторони та який, за повідомленнями, потрапив на стіл Путіна, містив наступне положення в статті 5 щодо гарантій безпеки (оригінальний текст російською мовою):

Государства-гаранты и Украина соглашаются, что, в случае вооруженного нападения на Украину каждое из Государств-гарантов, после проведения между ними срочных и незамедлительных консультаций (которые проводятся в течение не более чем трех дней) в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону, признаваемого статьей 51 Устава Организации Объединенных наций, [правка Росії: на основе согласованного всеми Государствами-гарантами решения] окажет (в ответ на официальное обращение Украины и на его основании) помощь Украине как постоянно нейтральному государству, подвергшемуся нападению, путем немедленного осуществления такого индивидуального или совместного действия, которое будет необходимым, включая [правка України: закрытие воздушного пространства над Украиной, предоставление необходимого вооружения] применение вооруженной силы с целью восстановления и последующего сохранения безопасности Украины как постоянно нейтрального государства.

Якби російську правку було виключено, формулювання гарантій безпеки було б навіть трохи сильнішим ніж положення статті 5 Північноатлантичного договору, яке вимагає від членів НАТО вживати тільки тих заходів, які вони “вважають необхідними”.  Проте гарантії безпеки не розповсюджувалися б на Крим та на окремі райони Луганської та Донецької областей, які мали бути визначені сторонами. 

Однак, крім російських вимог щодо вето, західні партнери не хотіли надавати такі гарантії безпеки, оскільки вони скоріш за все не вважали захист України достатньо важливим для того, аби обіцяти воювати за неї в майбутньому. Крім того, укладення такого договору західними партнерами по суті б означало прийняття ними однієї з російських вимог до НАТО перед повномасштабним вторгненням, а саме юридичного зобов'язання не приймати Україну до НАТО.

Окрім вимог щодо постійного нейтралітету України, росіяни наполягали, серед іншого, на суттєвих кількісних та якісних обмеженнях на українські збройні сили, називаючи це “демілітаризацією”. Хоча вони трохи пом'якшили ці вимоги в порівнянні з початковою позицією, вони все одно продовжували просити неприйнятні обмеження в останньому проєкті, наприклад, 85,000 осіб на особовий склад та 342 одиниці на танки. Водночас Україна наполягала на збереженні регулярної армії в мирний час чисельністю приблизно 250 000 осіб (без урахування резерву, Національної гвардії та інших військових сил поза Збройними Силами України), що було близьким до її чисельності до повномасштабного вторгнення, а також на кількості та якості озброєння, які вона вважала доцільними на той час (наприклад, 800 танків). Важливо, що Україна називала такі цифри, виходячи з реалій початку 2022 року та за умови отримання вищезазначених гарантій безпеки. Незрозуміло, чи могли подальші перемовини призвести до російських поступок щодо цього. Хоча Стамбульські проєкти угод й містили обмеження на українськи збройні сили, як я пояснюю нижче, такі обмеження не мають нічого спільного з правовим статусом постійного нейтралітету. Більше того, можна навіть стверджувати, що вони йому суперечать.  

Після початкових вагань, в останньому проєкті угоди, Росія погодилася, що постійний нейтралітет України є сумісним з її потенційним членством в Європейському Союзі та навіть участю в його миротворчих місіях. В попередніх проєктах Росія хотіла унеможливити участь України у військовій “компоненті” ЄС, зокрема в зобов'язаннях щодо взаємної допомоги та підтримки відповідно до пункту 7 статті 42 Договору про Європейський Союз, та вимагала, аби Україна не підтримувала жодні рішення або дії ЄС, які б суперечили національному інтересу Росії. Після українських коментарів про те, що Росія не мала жодних заперечень проти участі в спільній зовнішній та безпековій політиці ЄС таких нейтральних країн як Австрія та Мальта, російська сторона прибрала ці вимоги. Останній проєкт договору лише передбачав, що будь-які дії України щодо участі в ЄС мали відповідати статусу постійного нейтралітету України.

Хоча Росія продовжувала наполягати на змінах до культурної та мовної політики України та інших сенситивних питаннях, російська сторона почала приділяти менше важливості своїм територіальним вимогам в порівнянні з початковою позицією. Останній проєкт договору не містив жодних положень щодо визнання російського суверенітету над незаконно окупованими територіями. Стамбульське комюніке передбачало, що сторони будуть намагатися вирішити питання Криму та Севастополя мирним шляхом протягом 10-15 років. Виглядає так, що сторони могли вирішити погоджуватися не погоджуватися щодо щодо цього питання в 2022 році. За словами одного з головних українських перемовників Давида Арахамії, росіяни також заявляли про готовність вивести свої війська принаймні з частини територій, які вони окупували під час повномасштабного вторгнення. Стамбульське комюніке та останній проєкт договору передбачали застосування гарантій безпеки до багатьох українських територій, що знаходилися під російським контролем на той час, зокрема в Харківській, Херсонській та Запорізькій областях. Застосування гарантій до цих територій логічно вимагало виведення російських військ звідти. Попри ризик відхилення росіян від цього бачення, це показує, що питання українського нейтралітету могло бути для них більш важливим ніж територіальні питання.

Російські сьогоднішні вимоги в багатьох аспектах є продовженням позиції, яку вони зайняли під час Стамбульських перемовин 2022 року. Проте однією з ключових відмінностей є те, що вони тепер вимагають визнання їхнього суверенітету ще й щодо Херсонської та Луганської областей, де вони навіть не контролюють адміністративні центри. Будь-яке потенційне обговорення нейтралітету має бути обумовлене відмовою Росії від своїх необґрунтованих територіальних вимог. Враховуючи досвід перемовин 2022 року в Стамбулі та попередню російську стратегію щодо надання переваги позаблоковому статусу України перед територіальним питаннями, зокрема в Мінському процесі, сценарій відмови Росії від вимог визнання її суверенітету над українськими територіями має бути серйозно розглянутий. Серед іншого, Україна має нагадати Росії про її постійні заяви, що вона не мала претензій до нейтральної України в кордонах 1991 року.

Як я пояснюю нижче, Стамбульські проєкти показали, що Росія має доволі широке тлумачення постійного нейтралітету, яке виходить за його звичайні рамки. На додаток до необґрунтованих обмежень щодо українських збройних сил, які суперечать концепції постійного нейтралітету, Росія хотіла обмежити безпекову співпрацю України з Заходом, яка є необхідною для здатності України до самооборони та яка може відповідати вимогам постійного нейтралітету. Це сприяло побоюванням України, що нейтралітет не буде сприяти її безпеці після закінчення війни. Як я пояяснюю нижче, концепція нейтралітету покликана забезпечити безпеку держави, а не зробити її беззахисною  

Що таке нейтралітет та позаблоковість?

Нейтралітет – це правовий статус держави, яка не бере участь у міжнародному збройному конфлікту між іншими державами. Коли виникає міжнародний збройний конфлікт, держави, які не беруть участь в ньому, вважаються нейтральними за замовчуванням, якщо вони не вирішать надавати допомогу одній із сторін конфлікту у спосіб, який зробить їх сторонами цього конфлікту. Право нейтралітету передбачає права та обов'язки нейтральних та воюючих держав під час міжнародного збройного конфлікту. 

Держава також може вирішити дотримуватися нейтралітету в усіх майбутніх збройних конфліктах, по суті завчасно відмовляючись від вибору вступу в конфлікти, оголосивши про так званий постійний нейтралітет на основі міжнародного та національного права (наприлад, як це зробили Швейцарія, Австрія, Мальта та Коста-Рика) (для всебічного та детального аналізу постійного нейтралітету дивіться нещодавню дисертацію Пірса Кленсі). Держава також може просто дотримуватися політики нейтралітету, висловлюючи свій намір утримуватися від участі в майбутніх конфліктах без жодних правових обмежень за міжнародним та/або національним правом (наприклад, Швеція дотримувалася такої політики до закінчення Холодної війни, а Ірландія дотримується сьогодні).

Політики нейтралітету різних держав, зокрема постійно нейтральних, відрізняються та можуть добровільно перевищувати обмеження, які накладає право нейтралітету. У випадку постійно нейтральних держав, політика нейтралітету дозволяє забезпечити передбачуваність та надійність постійного нейтралітету держави, враховуючи мінливий міжнародний та політичний контекст. Швейцарські інструкції зображують зв'язок між правом та політикою нейтралітету у вигляді атома, де право нейтралітету є ядром, в той час як “політика нейтралітету гнучко обертається навколо нього наче електронна оболонка, хоча простір для руху обмежений” (Зображення 1).

Зображення 1. Зв'язок між правом та політикою нейтралітету (Джерело: Швейцарські інструкції)

Водночас, позаблоковість зазвичай означає добровільну політику держави щодо утримання від вступу в військові союзи. На відміну від політики нейтралітету, вона не обов'язково означає дотримання нейтралітету в майбутніх збройних конфліктах. Швеція та Фінляндія перейшли з політики нейтралітету до політики позаблоковості після закінчення Холодної війни та дотримувалися її до того, як вирішили вступити до НАТО. Наприклад, у своїй політиці 2020 року Швеція заявила, що “не займатиме пасивної позиції, якщо інший член ЄС або інша скандинавська країна постраждає від катастрофи або нападу”. Така заява потенційно могла тлумачитися як така, що включає можливість застосування права на колективну самооборону. З огляду на свою гнучкість, така політика може бути більш привабливою для України та її західних партнерів. Однак Росія скоріш за все буде заперечувати щодо такого варіанту через відсутність суттєвих правових обмежень щодо участі в збройних конфліктах, а також через те, що таку політику можна легко змінити, як це показали приклади Фінляндії та Швеції. Решта цього розділу пояснює правові обмеження згідно з правом нейтралітету та концепцію постійного нейтралітету, а також російські вимоги під час стамбульських перемовин, які суттєво перевищують правові обмеження та навіть суперечать концепції постійного нейтралітету.

Право нейтралітету під час війни

Право нейтралітету охоплює як звичаєве, так і договірне міжнародне право, включно з Гаазькими конвенціями 1907 року. Хоча ці конвенції є застарілими в деяких важливих аспектах, а практика держав розвинулася поза ними, вони відображають ключові принципи нейтралітету. Враховуючи суперечливу практику держав, чіткі правові параметри нейтралітету часто важко визначити. Серед іншого, заборона на застосування сили в міжнародних відносинах, як це закріплено в Статуті ООН, створила значний тиск на актуальність так званого суворого розуміння нейтралітету, особливо в конфліктах між явним агресором і жертвою.

Ключовими обов'язками нейтральної держави є утримання від участі в збройному конфлікті та військова неупередженість. Обов'язок неучасті означає заборону на надання військової допомоги сторонам конфлікту, зокрема шляхом застосування сили або постачання зброї. Крім того, нейтральна держава повинна попереджувати використання своєї території як майданчика для проведення військових операцій або будь-якої військової діяльності сторонами збройного конфлікту на постійній чи тимчасовій основі. Як наслідок, нейтральна територія є недоторканною, тому сторони конфлікту не можуть використовувати її для ведення бойових дій та завдавати їй будь-якої шкоди.

Більш ширший обов'язок неупередженості вимагає від нейтральної держави не надавати військової переваги жодній стороні збройного конфлікту. Сьогодні неупередженість більш доцільніше розуміти як принцип в світлі якого мають тлумачитися права та обов'язки нейтральних держав, а не як незалежне широке обмеження. Цей принцип стосується тільки військової переваги та не означає ідеологічну, політичну, моральну та економічну неупередженість, зокрема не забороняючи нейтральній державі засуджувати неправомірне застосування сили однією зі сторін. В підтвердження цього, наприклад, Швейцарія довгий час вважає, що економічні санкції проти порушника міжнародного права відповідають праву нейтралітету, оскільки “вони призначені відновити порядок, а отже працюють на благо миру”.

Західна військова допомога Україні для захисту від російської агресії створила академічний спір щодо того, чи можуть західні держави надавати таку допомогу без порушення права нейтралітету або набуття статусу сторін збройного конфлікту. Існує два головні підходи до цього. Перший підхід це так званий кваліфікований нейтралітет, за яким право нейтралітету не застосовується однаково до жертви агресії та агресора, особливо коли факт агресії є беззаперечним, як це має місце  в російсько-українській війні (в підтримку цього підходу дивіться, наприклад, Майкла Н. Шмітта, Вольфа Хайншеля фон Хайнегга, Уну Гесевей та Скотта Шапіро, а також Посібник Департаменту оборони США з права війни). Відповідно до цього підходу поставки зброї та надання розвідданих жертві агресії відповідають нейтральному статусу. Відповідно до другого підходу, який називають суворим нейтралітетом, право нейтралітету застосовується однаково до всіх сторін конфлікту незалежно від того, хто є агресором, особливо коли країни, які планують надавати підтримку, не застосовують право на колективний самозахист для зменшення ризиків набуття статусу сторін конфлікту (наприклад, дивіться Рауля (Піта) Педрозо та Майкла Босе). Росія посилається саме на підхід суворого нейтралітету, коли заявляє, що західна допомога Україні порушує право нейтралітету.

Така різниця в західному та російському розумінні права нейтралітету має важливі наслідки для потенційного нейтралітету України. Виникає питання, що буде дозволено робити нейтральній Україні у випадку агресії Росії проти члена НАТО. Вступ України в конфлікт на боці члена НАТО, включно з наданням української території для проведення військових операцій НАТО, буде виключено, якщо тільки Україна не прийме більш гнучку політику позаблоковості, подібну до тієї, яку Швеція проводила в минулому. В той же час, враховуючи неоднорідну практику держав, не зовсім зрозуміло, який саме обсяг допомоги вона зможе надавати відповідно до права нейтралітету. Якщо буде застосовано підхід кваліфікованого нейтралітету, то України зможе надавати допомогу подібну до тієї, яку їй зараз надають західні партнери, включно з наданням зброї та розвідданих. Іншим варіантом є приклад нейтральних членів ЄС таких як Ірландія та Австрія, які надають Україні нелетальні матеріали, фанасову, політичну та гуманітарну допомогу. Інший приклад це Швейцарія, яка утрималася від надання військової допомоги Україні, проте підтримала санкції ЄС.

Право нейтралітету застосовується виключно під час міжнародного збройного конфлікту. Враховуючи заборону на застосування сили згідно зі Статутом ООН, участь в збройному конфлікту між іншими державами буде правомірною через застосування права на колективну самооборону жертви збройного нападу відповідно до статті 51 Статуту ООН. Проте держава може добровільно погодитися на певні нейтральні обов'язки в мирний час та на обмеження свого права на колективну самооборону інших держав шляхом прийняття так званого постійного нейтралітету. Саме такий правовий статус України обговорювався під час перемовин 2022 року в Стамбулі. Однак Росія висунула багато додаткових вимог, які не стосуються, або навіть суперечать, концепції постійного нейтралітету.

Постійний нейтралітет під час війни та миру

Одним із ключових елементів постійного нейтралітету є зобов'язання держави залишатися нейтральною в майбутніх збройних конфліктах між іншими державами. У разі виникнення збройного конфлікту між іншими державами, постійно нейтральна держава повинна дотримуватися права нейтралітету та утримуватися від вступу в конфлікт. В сучасному міжнародному праві це по суті означає відмову держави від використання права на колективну самооборону жертви агресії та надання їй допомоги, яка б суперечила праву нейтралітету. Однак, це не забороняє іншим країнам надавати безпекову допомогу постійно нейтральній державі, зокрема шляхом здійснення колективної самооборони.

Окрім зобов'язання дотримуватися нейтралітету в майбутніх конфліктах постійно нейтральна держава також має уникати будь-яких дій та зобов'язань в мирний час, які “зроблять неможливим виконання нею зобов'язань нейтралітету, коли почнеться збройний конфлікт” між іншими державами. Чіткий перелік дій та зобов'язань, які б зробили дотримання нейтралітету неможливим, відсутній. Умови постійного нейтралітету часто визначаються в кожному випадку окремо, зокрема у відповідному договорі або декларації про нейтралітет, а тому можуть відрізнятися та містити специфічні виключення. Наприклад, на думку Пола Сігера, будь-які обмеження, які накладає постійний нейтралітет, мають тлумачитися вузько, оскільки вони по суті обмежують державний суверенітет. Водночас, інші стверджують, що існує загальноприйняте визначення постійного нейтралітету, яке включає певні мінімальні елементи, якщо тільки угода або декларація про нейтралітет не зробить виключення щодо них. Проєкт договору про нейтралітет України, який обговорювався в Стамбулі в 2022 році, містив положення про “міжнародно-правовий статус постійного нейтралітету”, яке могло мати на увазі саме такі мінімальні вимоги в міжнародному праві. Таке загальне посилання на дуже суперечливий інститут міжнародного права може створити суперечності на практиці, надаючи Росії можливість заявляти про порушення Україною концепції постійного нейтралітету в його найбільш суворому тлумаченні та потенційно використати це для виправдання (попри його неправомірність) наступного нападу. Тому будь-які інструменти про потенційний нейтралітет України мають бути якомога більш точними у визначенні його умов. 

Найбільш поширеною вимогою постійного нейтралітету є утримання країни від вступу в військові союзи такі як НАТО, як це видно з прикладів постійного нейтралітету Швейцарії, Мальти, Австрії та Туркменістану.

В той же час участь в економічних союзах, таких як ЄС, включно з зобов'язаннями про взаємну допомогу та підтримку згідно з пунктом 7 статті 42 Договору про Європейський Союз, не суперечить нейтралітету. Це підтверджується прикладом членства Австрії, Мальти та Ірландії в ЄС. Як зазначено вище, під час Стамбульських перемовин 2022 року Україна та Росія погодилися з таким розумінням нейтралітету. Також ніщо не заважає постійно нейтральним країнам здійснювати безпекову співпрацю та укладати безпекові угоди з іншими країнами поза воєнними союзами, якщо вони не суперечать параметрам їхнього нейтралітету. Також угода або декларація про нейтралітет може прямо дозволяти певні безпекові угоди, як, наприклад, це зробила декларації про нейтралітет Коста-Рики щодо Міжамериканського договору про взаємну допомогу. Водночас, стамбульський проєкт договору 2022 року містив широке обмеження щодо будь-яких військових угод, які б “зашкодили безпеці інших сторін [включно з Росію]”. Таке формулювання могло унеможливити важливу безпекову співпрацю між Україною та її західними партнерами, яка є необхідною для самооборони України та може відповідати вимогам постійного нейтралітету.

Постійний нейтралітет також часто накладає певні обмеження щодо розміщення іноземних баз та іноземного військового контингенту на території нейтральної держави у мирний час. Однак чіткий обсяг такої заборони є спірним питанням в міжнародному праві.

Практика держав свідчить, що тимчасове розміщення іноземних військових може дозволятися, якщо це не унеможливлює виконання вимог права нейтралітету. Для того, аби виконати вимоги права нейтралітету у випадку збройного конфлікту за участі держави, яка відправила цих військових, вони просто мають залишити територію нейтральної держави якомога швидше. Постійні військові бази звичайно роблять це проблематичним. Проте, наприклад, проведення спільних військових навчань, особливо тих, які не моделюють війну проти конкретного супротивника, та присутність військових тренерів та радників не обов’язково суперечать постійному нейтралітету. Наприклад, такі постійно нейтральні країни як Швейцарія, Мальта та Камбоджа проводять спільні навчання на своїй території з іншими країнами. А Ірландія, яка притримується політики нейтралітету, довгий час дозволяє Повітряним силам США використовувати її аеропорт Шеннон для посадки та дозаправки. Водночас проєкт договору про нейтралітет України, який обговорювався в 2022 році в Стамбулі, містив широку заборону навіть на тимчасову іноземну військову діяльність в Україні. Росія також хотіла отримати право вето на будь-які військові навчання з іноземними країнами на українській території. Такі широкі обмеження не є обов’язковою складовою постійного нейтралітету.

Постійний нейтралітет не обмежує економічну, безпекову та зовнішню політику нейтральної держави, якщо тільки інструмент, яким він встановлюється, або пов'язані з ним документи не містять відповідних вимог, добровільно прийнятих такою державою. Серед іншого, постійно нейтральна держава може експортувати зброю та боєприпаси до країн, які не беруть участі в міжнародних збройних конфліктах. Наприклад, Швейцарія експортувала військової техніки на суму 757 мільйонів доларів до 60 країн у 2024 році. Нейтральна держава також може здійснювати спільне виробництво озброєння з іноземними виробниками.

Концепція постійного нейтралітету не передбачає жодних обмежень на здатність держави до самозахисту та стримування агресії. У справі Нікарагуа Міжнародний Суд ООН зазначив, що «[н]е існує жодних правил, окрім тих, на які може погодитися відповідна держава шляхом укладення міжнародного договору чи іншим чином, за якими рівень озброєння суверенної держави може бути обмежений».

Більше того, оскільки нейтральна держава «має захищати свій нейтралітет, якщо треба із застосуванням сили», багато дослідників притримуються думки, що постійно нейтральна держава має дотримуватися озброєного нейтралітету, маючи здатність захистити себе від збройних нападів. Постійно нейтральна Швейцарія довгий час притримується саме озброєного нейтралітету, зазначаючи, що «значне обмеження її оборонних можливостей було б суттєвим недоліком для країни та її мешканців. Мета нейтралітету полягає в посиленні безпеки країни, а не в обмеженні її обороноздатності». Озброєний нейтралітет або позаблоковість України також має потенціал зробити її безпечною, якщо Україна зможе отримати надійну післявоєнну безпекову архітектуру.

Необхідна безпекова архітектура для безпечного нейтралітету або позаблоковості

Однією із найбільших проблем для України в триваючих перемовинах є забезпечення безпеки країни після закінчення війни, зокрема попередження будь-яких потенційних російських атак у майбутньому та здатність дати відсіч агресору в разі нападу. Багато хто вважає, що лише членство в НАТО може забезпечити безпеку України. Однак, враховуючи, що членство в НАТО виглядає недосяжним у короткостроковій перспективі та дуже невизначеним навіть у довгостроковій перспективі, Україні слід розглядати альтернативні механізми забезпечення безпеки.

Одним із поширених заперечень на будь-які ідеї нейтралітету або позаблоковості є те, що це зробить Україну беззахисною перед повторною російською агресією, продемонструє слабкість та призведе до подальшої агресії. Прихильники таких аргументів часто підкреслюють, що позаблоковий статус України у 2014 році не запобіг неправомірній окупації Криму Росією у 2014 році, що спонукало Україну відмовитися від позаблокового статусу та заявити про своє прагнення вступити до НАТО. Такого роду аргументи не враховують той факт, що Україна на той час не мала надійних безпекових інструментів, які могли б захистити її від російської агресії.

Як я пояснюю в попередніх статтях для Lawfare, Будапештський меморандум містив доволі слабкі безпекові зобов’язання США, Британії та Росії для того, аби мати якийсь значний стримуючий ефект на Росію. Крім того, станом на початок російського вторгнення до Криму Україна значно занедбала свої збройні сили, зокрема з вини політичного керівництва, і це ніколи не можна допустити знову.

Потенційний озброєний нейтралітет України може посилити її післявоєнну безпеку за допомогою двох взаємодоповнюючих елементів: гарантій безпеки нейтралітету та безпекових зобов'язань західних партнерів щодо підтримки здатності України до самозахисту та стримування Росії за допомогою потужних збройних сил та вітчизняної оборонної промисловості.

Гарантії безпеки

Хоча гарантії безпеки сьогодні часто пов’язують із зобов'язаннями колективного самозахисту в межах військових союзів, історія містить приклади домовленостей щодо захисту постійно нейтральних країн через застосування сили. Наприклад, коли так званий Європейський концерт, що складався з Австрії, Пруссії, Великої Британії, Франції та Росії, визнав постійний нейтралітет Швейцарії у 1815 році, його Четверний союз висловив намір «підтримувати, якщо необхідно силою, загальноєвропейський порядок, частиною якого було швейцарське врегулювання». Також у 1830-х роках члени Європейського концерту гарантували виконання договорів про постійний нейтралітет Бельгії та Люксембургу.

Німеччина порушила нейтралітет Бельгії в 1914 році, називаючи договір про нейтралітет лише «клаптиком паперу» та вчиняючи звірства проти цивільного населення в Бельгії. Однак, Велика Британія вступила в Першу світову війну, посилаючись на виконання гарантій бельгійського нейтралітету. Водночас Велика Британія не відреагувала на попереднє вторгнення Німеччини до Люксембургу, витлумачивши гарантії нейтралітету в такий спосіб, що не вимагав її втручання. Історії Бельгії та Люксембургу показують, що будь-які зовнішні гарантії безпеки повинні доповнюватися потужною армією нейтральної держави. Як влучно зазначають інші, «ніщо не є гарантованим щодо гарантій безпеки».

Як я пояснюю вище, останній стамбульський проєкт 2022 року передбачав дещо схожий підхід до багатосторонніх гарантій безпеки нейтралітету України, однак набагато конкретніших ніж були у Бельгії та Люксембургу. Критики стверджують, що гарантії безпеки поза НАТО не будуть ефективним для стримування російської агресії, оскільки у них не буде схожої історичної репутації та достатнього підкріплення військовими ресурсами. Проте наступні фактори роблять їх корисними. По-перше, порушення таких гарантій може створити негативні репутаційні наслідки для інших схожих гарантій безпеки від цих гарантів іншим країнам, включно з гарантіями в межах НАТО. У такому випадку гаранти повинні будуть добре подумати про глобальні наслідки перш ніж не виконувати свої обіцянки. Гаранти можуть посилити цей фактор, постійно наголошуючи, що вони непохитно гарантують нейтралітет України та готові захищати його власними збройними силами. По-друге, якщо Росія погодиться на озброєний нейтралітет України, у неї може бути менше стимулів для повторного нападу, оскільки будь-яка агресія може призвести до відмови України від нейтралітету, як це зробили Бельгія та Люксембург після німецького вторгнення під час Першої світової війни. Цих міркувань самих по собі звичайно недостатньо для того, щоб Україна почувалася в безпеці. Однак їхнє поєднання з потужною українською армією та військовою промисловістю, які можуть бути забезпечені за допомогою довгострокових безпекових зобов'язань від західних партнерів, має бути достатнім.

Участь Росії в угоді про нейтралітет України, включно з багатосторонніми гарантіями безпеки, може надати їй можливість нав'язувати своє тлумачення нейтралітету та впливати на параметри нейтралітету України, а також погрожувати застосуванням сили для забезпечення власного розуміння нейтралітету.  Радянський Союз застосував схожий підхід у випадку Австрії, з якою він уклав Московський меморандум 1955 року щодо запланованого австрійського нейтралітету. Наприклад, у 1960 році Микита Хрущов заявив, що СРСР надасть військову допомогу Австрії, якщо її нейтралітет опиниться під загрозою. Зі схожих причин Швейцарія не хотіла отримувати прямих гарантій безпеки від Європейського концерту, побоюючись, що вони могли призвести до права його членів на нагляд над її нейтралітетом або навіть вторгнення. Також, у дещо іншому контексті, коли США вторглися до Камбоджі в 1970 році, адміністрація Ніксона стверджувала, що Камбоджа порушила свій нейтральний статус під час В'єтнамської війни, що іноді вважається першим випадком застосування доктрини небажання та нездатності для застосування сили. Хоча стамбульські проєкти 2022 року намагалися пом'якшити ці ризики, обумовлюючи застосування гарантій безпеки запрошенням України, кращим варіантом було б уникнути участі Росії в інструменті про нейтралітет, потенційно отримавши її згоду через Раду Безпеки ООН або Генеральну Асамблею, як я поясню нижче.

Як я пояснив вище, під час стамбульських переговорів 2022 року українська сторона не змогла переконати своїх західних партнерів серйозно розглянути такі багатосторонні гарантії безпеки, навіть якби Росія погодилася на них. Проте існують шанси, що нинішня адміністрації США потенційно може розглянути такого роду гарантії з наступних причин. По-перше, адміністрація має симпатію до угод між великими державами на кшталт тих, що Європейський концерт уклав щодо нейтралітету Швейцарії та Бельгії. По-друге, адміністрація прагне виконати свою політичну обіцянку щодо швидкого завершення війни та може серйозно розглянути такі гарантії безпеки, якщо це зробить мирне врегулювання можливим. По-третє, адміністрація продемонструвала готовність до високо ризикованих кроків та риторики для досягнення своїх цілей.

Окремо слід зазначити, що коли Україна приєднається до Європейського Союзу, вона також отримає зобов'язання членів ЄС щодо взаємної допомоги та сприяння у разі збройного нападу відповідно до пункту 7 статті 42 Договору про Європейський Союз, що буде сумісним з постійним нейтралітетом або позаблоковістю.

Здатність України до самозахисту та стримування агресії

Здатність України до самозахисту є невід'ємною умовою забезпечення її незалежності та потенційного нейтралітету або позаблоковості. Озброєний нейтралітет Швейцарії під час Холодної війни є одним із корисних прикладів. Будучи постійно нейтральною між двома ядерними блоками в Холодній війні, Швейцарія обрала стратегію запобігання участі в збройних конфліктах за допомогою своєї здатності захищатися від конвенційних атак. Із населенням лише близько 6 мільйонів осіб, у 1960-х роках Швейцарія мала регулярну армію чисельністю близько 625,000 військовослужбовців з першокласною військовою технікою та інфраструктурою цивільної оборони. Швейцарія також вільно проводила свою зовнішню та внутрішню політику без зовнішнього втручання. Хоча Швейцарія має перевагу важкодоступної гірської місцевості, яка слугує природною перешкодою для вторгнення, Україна має потенціал для повторення схожого підходу завдяки значно більшому населенню та території. Іншими словами, український озброєний нейтралітет має шанси працювати як «швейцарський годинник».

Багато військових експертів погоджуються, що це реально, особливо враховуючи те, що ефективна здатність України захищатися в цій війні служить доказом концепції. Наприклад, Майкл Е. О'Хенлон та Пол Б. Стейрс описують такий підхід наступним чином:

Україна може ефективно захистити себе у разі нападу після угоди про припинення вогню, створивши багаторівневу систему територіальної оборони […]. Такий крок включатиме посилений зовнішній периметр оборони, стратегічні сили швидкого реагування для відповіді на серйозні загрози та посилений захист основних населених пунктів і критично важливої інфраструктури. Система оборони, побудована в такий спосіб, вимагатиме значної військової сили — регулярна армія близько 550 000 військовослужбовців (за участю професійних та призовних військовослужбовців) та ще 450 000 у готовому резерві. Враховуючи демографічні перспективи України, створення таких сил буде складним, але не неможливим.

За оцінками О'Хенлона та Стейрса Україні для цього потрібно буде витрачати від 20 до 40 мільярдів доларів на рік, що потребуватиме підтримки з боку її західних партнерів. Проте це буде для них набагато дешевше, ніж підтримка України під час активних бойових дій або боротьба з російською загрозою, якщо Росія захопить Україну.

Як я пояснював в інших публікаціях, двосторонні угоди про безпеку, які Україна уклала  з західними партнерами, включно з США, можуть бути важливими інструментами для забезпечення здатності України до самозахисту та стримування, але вони потребують значних покращень. Серед іншого, їх треба зробити юридично обов'язковим та ратифікувати в парламентах партнерів; передбачити детальні критерії бажаних оборонних спроможностей України та точні суми підтримки, як це зроблено в безпековому меморандумі між США та Ізраїлем (дивіться детальні пропозиції в моїй попередній статті для Lawfare). Ці угоди також потрібно буде привести у відповідність до нейтрального або позаблокового статусу України, виключивши положення, що стосуються майбутнього членства в НАТО.

Відповідні угоди про безпеку також містять зобов'язання західних партнерів надавати Україні необхідну військову та економічну допомогу, якщо вона зазнає нового нападу після закінчення цієї війни. Однак безпекова угода між США та Україною містить найбільш слабке формулювання щодо цього, яке вимагає значних покращень (дивіться детальні пропозиції в моїй статті Lawfare). Якщо буде розглядатися варіант надання гарантій безпеки, було б логічно включити їх до безпекової угоди, тим самим об'єднавши в одному документі як застосування сили, так і зобов'язання щодо військової та економічної допомоги у разі майбутніх збройних нападів.

Як встановити нейтралітет або позаблоковість?

Однією із значних перешкод для прийняття Україною озброєного нейтралітету або позаблоковості є положення Конституції України про стратегічний шлях України до НАТО та його гарантування Президентом. Внесення змін до цих положень не вимагає проведення всеукраїнського референдуму, але для цього знадобиться дві третини голосів у Верховній Раді та дотримання інших конституційних процедур. Також конституційні зміни можуть бути прийняті тільки після закінчення воєнного стану.

Деякі західні аналітики вважають, що обов'язкової резолюції Ради Безпеки ООН буде достатньо для встановлення нейтралітету. Проте така резолюція не буде мати вищої сили за положення Конституції України в розумінні українського права. Також дуже важливо, щоб будь-яке мирне врегулювання було прийнятним для українського суспільства, що, окрім демократичних міркувань, зробить його більш тривалим. Найкращим варіантом буде, якщо західні партнери, включно з США, запропонують Україні надійні механізми забезпечення безпеки (як зазначено вище) для того, аби переконати українське політичне керівництво та населення, що озброєний нейтралітет або позаблоковість можуть забезпечити безпеку. Це може зробити конституційні зміни можливими.

Наприклад, як варіант, до безпекових угод між Україною та західними партнерами можуть бути одночасно включені сильні безпекові зобов'язання і положення про її озброєний нейтралітет або позаблоковість. В схожий спосіб постійний нейтралітет Мальти був встановлений в угоді з Італією. Також у разі необхідності можна отримати схвалення таких угод в Раді Безпеки або Генеральній Асамблеї ООН. Така модель не дозволить Росії контролювати детальні параметри озброєного нейтралітету України та її безпекової співпраці з Заходом. Це також зробило б домовленості більш прийнятними для українців та європейців, уникаючи спільних гарантій безпеки з Росією та потенційно забезпечуючи її згоду на озброєний нейтралітет через ООН.

За яких умов Росія може на це погодитися?

Одним з ключових викликів теперішніх перемовин є те, що Росія, схоже, налаштована дотримуватися своєї довгострокової мети – повернути Україну до своєї сфери впливу або, як вони це називають, “близького зарубіжжя”. Вони прагнуть цього з низки причин. Окрім імперських намірів щодо підкорення України, вони бажають покращити баланс сил у протистоянні із Заходом на свою користь, оскільки сильна Україну на стороні Заходу робить останнього сильнішим, а Росію слабшою в цьому протистоянні. Ці дві причини не є взаємовиключними. Тому в будь-яких потенційних обговореннях озброєного нейтралітету або позаблоковості вкрай важливо мінімізувати шанси Росії підкорити Україну в майбутньому, серед іншого, запровадивши життєздатну концепцію безпеки для України. Чому ж Росія погодиться на озброєний нейтралітет України в такому випадку? Саме тут необхідним є поєднання тиску та креативної дипломатії. Враховуючи тривалий та сильний військовий та економічний тиск, Росія може усвідомити, що краще отримати стратегічні переваги від озброєного нейтралітету України, зокрема відсутність військової інфраструктури та присутності НАТО на український території та утримання України від участі у потенційному конфлікті між НАТО та Росією, ніж воювати ще багато років і ризикувати отримати набагато менше. Нейтралітет часто використовувалася саме для  регулювання балансу сил між військовими блоками, і Радянський Союз визнавав його схожі переваги під час Холодної війни. Це також дозволить Путіну легше переконати свою внутрішню аудиторію, що угода є вигідною для Росії.

Американський історик Стівен Коткін наступним чином описав підхід поєднання тиску та дипломатії, який пропонується в цій статті: «стримування плюс дипломатія означає, що вони мене бояться, але я з ними розмовляю. Я розмовляю з ними не просто, щоб поговорити, і не лякаю їх просто, щоб налякати. Я не яструб і не голуб. Я комбінація. У мене є стримування і дипломатія». Це гарна порада для ведення  перемовин з Росією на цьому етапі.